Acórdão nº 187/04 de Tribunal Constitucional, 16 de Março de 2004

Magistrado Responsável:Cons. Vitor Gomes
Emissor:Tribunal Constitucional
Data da Resolução:16 de Março de 2004
 
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ACÓRDÃO Nº 155/04

Proc. n.º 187/04

Plenário

Rel. Cons. Vítor Gomes

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional

I ? Relatório

1. O Presidente da República requereu, nos termos dos artigos 278º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 51º, n.º 1 e 57º, n.º 1 da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, alterada, por último, pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), em processo de fiscalização preventiva, a apreciação da constitucionalidade de normas do Decreto da Assembleia da República n.º 157/IX, que aprova o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública e lhe foi remetido para promulgação, nos seguintes termos:

?1. As normas constantes do artº 7º, n.ºs 4 e 5, do artº 8º, n.º 3, e do artº 10º, n.º 3

Todas as normas indicadas em epígrafe determinam a consequência da nulidade dos contratos de trabalho que tenham sido celebrados pelas pessoas colectivas públicas com preterição dos requisitos, condições ou formalidades previstos naqueles artigos.

Assim, por força do artº 7º, n.º 4, conjugado com as imposições do n.º 1 do mesmo artigo, são nulos os contratos de trabalho celebrados por entes públicos que não disponham de quadro de pessoal para esse efeito ou celebrados com violação dos limites desse quadro. Segundo o n.º 5 do mesmo artigo, são nulos os contrato de trabalho que envolvam encargos com remunerações globais superiores aos mínimos [o lapso é evidente; quer aludir-se aos máximos] convencionais ou regulamentares desde que a respectiva celebração não tenha sido autorizada pelo Ministro das Finanças. Nos termos do artº 8º, n.º 3, são nulos os contratos de trabalho não reduzidos a escrito ou em cujo texto não constem algumas das menções previstas nesse artigo. Segundo o artº 10º, n.º 3, são nulos os contratos de trabalho a termo resolutivo celebrados com violação do disposto neste diploma.

Percebe-se nestas disposições uma intenção de responsabilização dos titulares dos órgãos que procederam à celebração de contratos de trabalho com preterição dos requisitos legais, o que, de resto, se verifica com a consagração, por vezes expressa, da possibilidade da sua responsabilização civil, disciplinar e financeira (assim nos casos do artºs. 7º, n.º 4, e 10º, n.º 3). Porém, a determinação da consequência da nulidade dos contratos de trabalho sem a simultânea previsão de quaisquer garantias para os trabalhadores envolvidos ou, no mínimo, sem a previsão de quaisquer compensações, constitui, do ponto de vista dos direitos e expectativas desses trabalhadores, uma consequência claramente excessiva ou mesmo inaceitável.

De facto, com base naquelas disposições, verificada que seja a inobservância de cumprimento dos requisitos legais, e por motivos que, na maior parte dos casos (vejam-se as situações previstas no artº 7º, n.ºs 4 e 5, artº 8º, n.º 2, alínea g), e artº 10º, n.º 3), são essencialmente alheios aos trabalhadores ou que estes não podem controlar, o contrato de trabalho que celebraram em inteira boa fé pode a qualquer momento vir a ser considerado nulo. Tal afectará, irremediavelmente, e uma vez que não se prevêem quaisquer mecanismos de protecção ou salvaguarda dos direitos laborais dos trabalhadores afectados, as garantias do seu emprego.

Assim, as referidas normas, quando determinam este efeito, afectam decisiva e injustificadamente a garantia constitucional de segurança no emprego (artº 53º da Constituição).

Por outro lado, em quaisquer destas situações, mas com particular acuidade quando está em causa um contrato celebrado por tempo indeterminado, uma relação laboral estabilizada e que só poderia cessar nos termos e condições legalmente previstos para a cessação do contrato de trabalho fica significativamente precarizada, já que a qualquer momento, verificada a falta de procedimento, forma ou menção exigidos naquelas disposições, se vê incondicional e drasticamente afectada pela consequência de nulidade em termos com que os trabalhadores ? a quem o Estado ou as pessoas colectivas públicas em causa alimentaram as expectativas de estabilidade e estimularam a agir em consequência, ou seja, a celebrar um contrato de trabalho ? não podiam razoavelmente contar.

Neste sentido, as disposições em causa violam também os princípios constitucionais de segurança jurídica e de protecção da confiança próprios de Estado de Direito (artº 2º da Constituição) e concretizados especificamente na garantia constitucional de segurança do emprego do artº 53º da Constituição.

Se aos titulares dos órgãos das pessoas colectivas públicas responsáveis pela celebração é pacificamente exigível um especial dever de cuidado e observância das imposições legais que as regem, o mesmo se não pode dizer relativamente a pessoas que, colocadas involuntariamente na posição de desemprego ou de procura de sustento familiar, não estão na posição objectiva de deverem ou poderem fazer imposições quanto ao conteúdo, forma e condições de celebração do contrato de trabalho.

Mesmo que a intenção que preside a estas disposições seja, eventualmente, a de corresponsabilizar todas as partes envolvidas no interesse de observância da legalidade e do interesse público, os deveres assim impostos aos trabalhadores vão muito para além daquilo que lhes é razoavelmente exigível, até porque, na maior parte dos casos atrás referidos, mesmo que o queiram fazer os trabalhadores não têm sequer possibilidades de acesso aos elementos cujo conhecimento lhes é aqui indirectamente exigido ou, pelo menos, não dispõem de meios para poderem garantir a sua veracidade.

Com efeito, como pode uma pessoa que responde a uma oferta pública de emprego na Administração Pública e que vem a ser contratada pelas autoridades legítimas saber se a respectiva pessoa colectiva possui quadro de pessoal que sustente a contratação ou se não terão já sido ultrapassados os limites de contratação aí previstos? Como pode saber se os encargos com remunerações globais são superiores aos limites que resultam dos regulamentos internos ou se a celebração foi autorizada pelo Ministro das Finanças?

Por tais razões, na medida em que vem a ser objectivamente penalizado, e da forma mais drástica, ou seja, perdendo o emprego, por factos de que não é responsável, não controla nem podia conhecer, a sanção da nulidade dos contratos de trabalho, tal como está prevista para produzir efeitos do lado do trabalhador afectado, é, em quaisquer destas circunstâncias, uma sanção desrazoável, desproporcionada e não indispensável para garantir a prossecução do interesse público.

Assim, as normas referidas configuram-se, ainda, como restrições da garantia constitucional da segurança no emprego violadoras do princípio da proibição do excesso próprio de Estado de Direito e expressamente acolhido no artº 18º, n.º 2, da Constituição.

2. A norma constante do artº 14º, n.º 2

No artº 14º, n.º 1, prevê-se a possibilidade de cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública com o acordo do trabalhador expresso por escrito. Porém, diz-se no n.º 2 do mesmo artigo que, desde que fundamentada em necessidades prementes das entidades envolvidas ou em razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições, a cedência não exige o acordo do trabalhador.

É certo que a cedência se processa no universo das pessoas colectivas públicas e que, no n.º 3 do mesmo artº 14º, se garantem a não diminuição dos direitos dos trabalhadores cedidos e a aplicação das regras sobre mobilidade funcional e geográfica e tempo de trabalho previstas no Código do Trabalho. Não se vê, porém, como é que esta possibilidade de imposição de uma cedência independente da manifestação da vontade do trabalhador afectado se compatibiliza com a exigência constitucional de ?organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, de forma a facultar a realização pessoal e a permitir a conciliação da actividade profissional com a vida familiar? (artº 59º, n.º 1, alínea b)) e com o princípio da dignidade da pessoa humana do artº 1º da Constituição.

Com efeito, nem sempre sendo possível delimitar os contornos precisos destas garantias e princípios constitucionais, há, pelo menos, uniformidade de entendimento quanto a considerar que o princípio da dignidade da pessoa humana é violado quando a pessoa é tratada como coisa, meio ou mero instrumento para a realização de fins alheios. A mera possibilidade legal de um trabalhador poder, sem o seu acordo, ser cedido, como se de uma mercadoria se tratasse, a uma outra pessoa colectiva diferente daquela com que celebrou um contrato de trabalho, parece configurar um exemplo de escola desse tipo de violação.

No caso, a possibilidade de esta violação se verificar é ainda tanto mais provável quanto a enumeração das condições, que em princípio deveriam ser excepcionais, para que a cedência possa ocorrer se fica por uma indeterminação tão acentuada (?razões de economia, eficácia, e eficiência na prossecução das respectivas atribuições?) que pode permitir todos os abusos. Independentemente de não haver diminuição ou agravamento das suas condições materiais de trabalho, a simples possibilidade de cedência sem acordo expresso é, em si mesma, chocante à luz daqueles princípios constitucionais.

Assim, a norma do artº 14º, n.º 2, na medida em que prevê a possibilidade de cedência de um trabalhador, mesmo sem o seu acordo expresso, a outra pessoa colectiva pública, pode-se considerar inconstitucional...

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