Acórdão nº 793/13 de Tribunal Constitucional, 21 de Novembro de 2013

Magistrado ResponsávelCons. Pedro Machete
Data da Resolução21 de Novembro de 2013
EmissorTribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 793/13

Processo n.º 1171/13

Plenário

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

  1. Relatório

    1. O Representante da República para a Região Autónoma dos Açores vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, “a totalidade das normas constantes do Decreto n.º 22/2013”, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (“ALRAA”), em 21 de outubro de 2013, que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional.

      É o seguinte o teor das normas em causa:

      Artigo 1.º

      Objeto

      O presente decreto legislativo regional estabelece o regime especial de duração do período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional.

      Artigo 2.º

      Âmbito

      O presente diploma aplica-se exclusivamente aos trabalhadores da Administração Pública Regional.

      Artigo 3.º

      Período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional

      O período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional é de sete horas por dia e trinta e cinco horas por semana.

      Os horários específicos devem ser adaptados ao período normal de trabalho de referência referido no número anterior.

      O disposto no n.º 1 não prejudica a existência de períodos normais de trabalho superiores, previstos em diploma próprio.

      Artigo 4.º´

      Disposições finais

      Não é aplicável à Administração Pública Regional o disposto na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto.

      Artigo 5.º

      Entrada em vigor

      O presente diploma entra em vigor no dia seguinte à data da sua publicação.

      Tal regime jurídico padece, segundo o requerente, de cinco vícios de inconstitucionalidade, a saber:

      1. Inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de “bases do regime e âmbito da função pública” (artigo 165.º, n.º 1, alínea t) );

      2. Inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos fundamentais dos trabalhadores de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (artigos 17.º, 59.º., n.º 1, alínea d), e 165.º, n.º 1, alínea b) );

      3. A título subsidiário, e com referência ao contexto de emergência económico-financeira justificativo da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva de competência legislativa do Estado ou da República;

      4. Inconstitucionalidade simultaneamente orgânica e material, por violação da regra constitucional que determina incumbir exclusivamente ao Estado a “fixação, a nível nacional, dos limites da duração do trabalho” (artigo 59.º, n.º 2, alínea b) );

      5. Inconstitucionalidade material, por violação do princípio geral da igualdade (artigo 13.º) e, sobretudo, do princípio especial da igualdade que garante a “todos os trabalhadores, sem distinção de […] território de origem”, do território onde exercem a atividade laboral, ou de qualquer outro critério arbitrário de diferenciação, o “direito […] a um limite máximo da jornada de trabalho” (artigo 59.º., n.º 1, alínea d) ), fixado “a nível nacional” e em termos não discriminatórios (artigo 59.º, n.º 2, alínea b) ).

      1.1. No que se refere ao primeiro vício, considera o requerente que a norma do artigo 2.º da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, aprovada pela Assembleia da República com natureza imperativa e destinada a prevalecer “sobre quaisquer leis especiais e instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho” (cfr. o artigo 10.º) constitui uma importante base do regime da função pública, nos termos da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, visto que a mesma consagra, em termos absolutamente genéricos, para todos os trabalhadores da Administração Pública – independentemente de estarem sujeitos ao regime do contrato de trabalho em funções públicas ou de se enquadrarem no regime da nomeação definitiva – um princípio jurídico, verdadeiramente estruturante da matéria do tempo de trabalho do vasto universo dos trabalhadores em questão. Na verdade, a determinação de que o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de oito horas por dia e quarenta horas por semana – concretizada, depois, por outras disposições legais que estabelecem tempos superiores ou diferenciados, horários específicos e períodos de atendimento ao público, horários flexíveis, regimes de bancos de horas, ou até a possibilidade de regulamentação coletiva de alguns desses aspetos referentes ao tempo de trabalho - corresponde a uma nova opção fundamental do legislador democrático, inserindo-se no quadro de uma reforma da Administração Pública e do estatuto dos seus servidores que visa aproximar este do regime do contrato individual de trabalho.

      O requerente admite a existência de muitas disposições normativas no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (“RCTFP”), no Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, e até porventura na própria Lei n.º 68/2013, respeitantes direta ou indiretamente ao tempo de trabalho, que constituem desenvolvimento legislativo – e que, portanto, não se impõem aos legisladores governamental e regional –, mas entende que o disposto no n.º 1 do artigo 2.º daquela Lei representa “a âncora em torno da qual todos esses regimes secundários giram”: toda a “regulamentação do tempo de trabalho tem o seu epicentro na norma que, hoje, fixa o período normal de trabalho em oito horas por dia e em quarenta horas por semana”. E a disciplina do tempo de trabalho é estruturante do regime da função pública – ou, se se preferir, do regime da relação jurídica de emprego público.

      Com efeito, prossegue o requerente, apesar de não ter o impacto jusfundamental de outras matérias – como a constituição ou a extinção da relação de emprego público –, tal disciplina contende diretamente com importantes direitos fundamentais dos trabalhadores, como sucede com o direito à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes (alínea b) do n.º 1 do artigo 59.º), o direito ao repouso e ao descanso semanal, e bem assim o direito a um limite máximo da jornada de trabalho (alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º). Ora, nesses casos, considera o requerente ser exigível o reforço das exigências da reserva parlamentar, justificada precisamente em nome das garantias que o contraditório político e o debate público concedem ao processo legislativo.

      No mesmo sentido, o requerente recorda que a generalidade dos diplomas legais reguladores da duração do trabalho na Administração Pública são, ou leis da Assembleia da República – como sucede agora com o RCTFP e com a própria Lei n.º 68/2013 – ou decretos-leis autorizados, sendo legítima a inferência de que tanto o legislador governamental – que solicita as autorizações –, como o legislador parlamentar – que as concede –, estão desde há muito convictos de que a matéria do tempo de trabalho integra a reserva relativa de competência legislativa do Parlamento, certamente pelo relevo que a respetiva disciplina assume enquanto trave-mestra do regime da função pública. A este propósito, o requerente refere alguns antecedentes legislativos referentes à disciplina da duração do trabalho na Administração Pública, como por exemplo: o Decreto-Lei n.º 259/98, emanado ao abrigo da Lei n.º 11/98, de 24 de fevereiro, que especificamente conferiu uma credencial ao Governo para “a fixação da duração semanal do trabalho em trinta e cinco horas” (alínea f) do seu artigo único); também o Decreto-Lei n.º 159/96, de 4 de setembro, foi autorizado pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março; o Decreto-Lei n.º 263/91, de 26 de julho, que reduziu o período normal de trabalho do pessoal dos grupos operário e auxiliar, foi igualmente precedido por uma autorização legislativa, contida na Lei n.º 65/90, de 28 de dezembro; e, por sua vez, o Decreto-Lei n.º 187/88, de 27 de maio – que fixou a duração semanal do trabalho em trinta e cinco, quarenta e quarenta e cinco horas, e a duração diária em sete, oito ou nove – fê-lo ao abrigo da autorização dada pela Lei n.º 2/88, de 26 de janeiro.

      Tratando-se, nos termos expostos, de matéria reservada aos órgãos de soberania, considera o requerente, por fim, que, de acordo com o estatuído no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, a definição do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas está excluída do poder legislativo primário das regiões autónomas, e, em particular, da competência legislativa da ALRAA. Ademais, também não é invocável a segunda parte da alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (“EPARAA”) - “compete à Assembleia Legislativa legislar em matéria” de “âmbito e regime dos trabalhadores da Administração Pública regional autónoma e demais agentes da Região” -, uma vez que, faltando nesse normativo estatutário a palavra «bases», a competência em apreço só pode ser uma competência legislativa de desenvolvimento, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição e do artigo 38.º do próprio Estatuto Político-Administrativo.

      1.2. Relativamente ao segundo vício imputado – a inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos fundamentais dos trabalhadores de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (artigos 17.º, 59.º, n.º 1, alínea d), e 165.º, n.º 1, alínea b) ) -, entende o requerente que os direitos ao repouso e a um limite máximo da jornada de trabalho previstos no artigo 59.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, enquanto «direitos dos trabalhadores» - de todos os trabalhadores e, portanto, também dos trabalhadores de todas as Administrações Públicas (cfr. o Acórdão n.º 474/2002, disponível, assim como os demais adiante referidos, em...

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