Acórdão nº 260/15 de Tribunal Constitucional, 05 de Maio de 2015

Magistrado Responsável:Cons. Fernando Vaz Ventura
Data da Resolução:05 de Maio de 2015
Emissor:Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 260/2015

Processo n.º 119/14

Plenário

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam em plenário no Tribunal Constitucional

  1. Relatório

    1. Um grupo de 24 Deputados à Assembleia da República veio requerer, sob invocação do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea f), da Constituição, bem como nos artigos 51.º e 62.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada pela Lei n.º 143/85, de 26 de novembro, pela Lei n.º 85/89, de 7 de setembro, pela Lei n.º 88/95, de 1 de setembro, e pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro, doravante LTC), a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos artigos 14.º, n.º 2, e 18.º, ambos do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, que estabelece os princípios e regras aplicáveis ao setor público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.

      Apresentaram, para o efeito, os seguintes fundamentos:

      Da inconstitucionalidade do art. 14.º, por violação do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica

      1. No art.º 14.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 03 de outubro, prevê-se a possibilidade de serem fixadas normas excecionais, de caráter temporário, relativas ao regime contributivo e valorizações remuneratórias dos titulares dos órgãos sociais e dos trabalhadores das entidades públicas empresariais, empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades dos setores empresariais local e regional.

      2. A aplicabilidade desta norma é independente do vínculo contratual e da natureza da relação jurídica de emprego.

      3. Assim e através desta disposição, torna-se possível que, através de lei, e dispensada a fundamentação em interesse público, sejam emitidas normas que venham a pôr em causa o regime retributivo, em flagrante violação do direito à retribuição dos sujeitos compreendidos no âmbito da norma.

      4. Convém ainda assinalar que este preceito consagra uma exceção à aplicabilidade do regime laboral comum, sendo especialmente relevante ter em atenção que, de acordo com o Código do Trabalho, a retribuição não pode ser unilateralmente diminuída.

      5. Ainda que não expressamente referido na Constituição da República Portuguesa, o princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica consubstancia um princípio essencial na Constituição material do Estado de Direito, retirando-se assim do art.º 2.º da Constituição e consubstanciando-se na ideia de estabilidade e segurança jurídica.

      6. Materializa-se em exigências dirigidas ao Estado, nomeadamente na previsibilidade da atuação estatal, na clareza e suficiente densidade normativas, na publicidade e transparência e na observância dos direitos, expectativas e interesses legítimos dos particulares.

      7. A problemática surge na situação de emergência de exigências em sentido oposto dignas de proteção e com peso igualmente relevante.

      8. Esta garantia subjetiva reclama atuação quando, cumulativamente, se verificarem os seguintes factos:

      a) A existência de expetativas legítimas na continuidade de uma dada situação jurídica;

      b) Essas expectativas tenham sido estimuladas, alimentadas ou toleradas pela atuação do Estado;

      c) Sobrevenha uma alteração inesperada do comportamento do Estado que abale a confiança que os particulares nele detinham;

      9. Dever-se-á fazer então, e como adiante se fará, uma ponderação de alternativas, uma vez que se o legislador conseguir, de forma menos restritiva e menos agressiva da confiança dos particulares, alcançar o fim, então tudo o [que] for para além da realização desse mínimo de agressividade deverá ser considerado inconstitucional, por consubstanciar uma afetação desnecessária dos direitos protegidos dos particulares.

      10. Assim, o interesse público que ordena a norma tem de superar em importância as expectativas dos particulares, devendo em caso de dúvida prevalecer a posição do legislador, que terá uma ampla margem de conformação, ainda que essa margem seja reduzida no caso de estarem em jogo direito fundamentais. Será ainda necessário que a restrição passe no teste imposto da proporcionalidade, através do qual, com a ponderação de alternativas, se concluirá pela sua adequação, indispensabilidade e proporcionalidade.

      11. Repescamos a fórmula que resulta da construção jurisprudencial relativa à mecânica aplicativa deste princípio, densificada desde o Acórdão n.º 287/90 e expresso no Acórdão n.º 128/2009:

      “De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

      a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda

      b) quando for ditada pela necessidade de salvaguarda de direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

      Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a expectativa.

      Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer, se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados, a Constituição não lhe atribui proteção”.

      12. Esta ponderação entre os direitos e interesses em oposição deverá ser feita pelo método com que se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direitos, sendo que mesmo que se conclua pela elevada importância do interesse público na mudança do quadro legislativo, ainda assim, será necessário aferir se a medida do sacrifício imposto aos particulares é “inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa” – Acórdão do Tribunal Constitucional .º 287/90.

      13. Vejamos, então, a aplicação concreta aos preceitos em apreço.

      14. Quanto à disposição inscrita no número 2 do art.º 14.º, cumpre dizer que o Estado encetou comportamentos capazes de gerar confiança nos particulares neste domínio, pois foi o próprio Estado, na sua atuação no seu setor empresarial, a definir o seu estatuto como trabalhadores e a natureza do seu vínculo. As expetativas destes sujeitos destinatários da norma são legítimas e fundadas em boas razões, não só pelo que acima se expôs, mas também porque, normalmente, as questões salariais tendem a gozar de uma maior estabilidade e segurança. Quanto à realização de planos de vida, é claro que as questões relacionadas com matérias remuneratórias condicionam a definição de planos de vida, pois é de acordo com estas que se assumem compromissos e encargos. Por outro lado, também não se vislumbram razões de interesse público que justifiquem esta disposição. Estabelecendo como faculdade, podendo ou não vir a concretizar-se legalmente, estamos a lidar com um juízo de prognose relativamente à ocorrência de um interesse público indefinido no momento de emissão da norma.

      Da inconstitucionalidade do art.º 18.º por violação do direito de contratação e negociação coletiva, do princípio da proporcionalidade e do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica

      1. A norma que os requerentes questionam pretende definir os valores do subsídio de refeição, ajudas de custo e de transporte por deslocações em território português e ao estrangeiro devidas aos titulares de órgãos de administração ou de gestão e aos trabalhadores das entidades públicas empresariais, empresas públicas de capital exclusivamente ou maioritariamente publico e entidades do setor empresarial local ou regional.

      2. Relativamente à retribuição devida por trabalho suplementar e à retribuição devida por trabalho noturno, prestada pelos trabalhadores das já referidas entidades, é aplicável o regime previsto na Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.

      3. Finalmente, estabelece-se no número 4 do referido artigo 18.º que o regime fixado neste artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, que disponham em sentido contrário, bem como sobre os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, atuais e futuros. Abre-se apenas exceção para as Leis do Orçamento de Estado.

      4. De facto, é apenas esta exceção, consagrada no n.º 2 do art.º 43.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que leva a que, no corrente ano de 2014, os valores pagos a título de subsídios de refeição percebidos a 31 de dezembro de 2013, não sejam reduzidos para aquele outro montante fixado na Portaria n.º 1553-D/2008, de 31 de dezembro, alterada pela Portaria n.º 1458/2009, de 31 de dezembro – 4,27 € - mas antes congelados até que esse montante atinja aquele valor.

      5. Tratando-se de uma norma orçamental, presume-se a sua vigência temporal circunscrita à vigência orçamental e, portanto, anual. No entanto, a eventual existência desta disposição orçamental em nada...

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