Acórdão nº 1057/14 de Tribunal Constitucional, 25 de Maio de 2015

Magistrado Responsável:Cons. Catarina Sarmento e Castro
Data da Resolução:25 de Maio de 2015
Emissor:Tribunal Constitucional
 
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ACÓRDÃO Nº 296/2015

Processo n.º 1057/14

Plenário

Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

  1. A Procuradora-Geral da República, nos termos do disposto nos artigos 277.º, n.º 1, 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), e 282.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51.º a 56.º e 62.º a 66.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional), e 12.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, vem requerer a apreciação e declaração da ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado, das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que, por último, lhes foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, bem como a apreciação e declaração da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado, das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que, por último, lhes foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

  2. Para impugnar a validade legal e constitucional das normas constantes dos preceitos acima indicados, a Requerente convoca:

    a ) Quanto às normas do artigo 6.º, n.º 1, al. a), e n.º 4, o disposto nos artigos 37.º, n.º 1, e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro (Bases Gerais do Sistema de Segurança Social), nos termos das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, al. f), e 198.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.

    1. Quanto às normas do artigo 6.º, n.º 1, al. b), e n.º 4, e no que respeita à constitucionalidade, os artigos 1.º, 2.º, 8.º n.º 2, 12.º, n.º 1, 13.º, n.ºs 1 e 2, 15.º, n.º 1, 17.º, 18.º, n.ºs 2 e 3, 63.º, n.ºs 1 e 3, 67.º, n.º 2, alínea a), 69.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alíneas b) e f), da Constituição, e os artigos 2.º, 22.º. 25.º, n.ºs 1 e 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, bem como os artigos 2.º, n.º 2, 9.º, e 11.°, n.º 1, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais.

      Em relação à questão de legalidade das mesmas normas, invocam-se os artigos 37.º, n.º 3, e 40.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1.º, 2.º, 15.º, n.º 1, 17.º, 18.º, n.os 2 e 3, 63.º, n.os 1 e 3, 67.º, n.º 2, alínea a), 69.º, n.º 1, 112.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, al. f), e 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP.

      Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a ilegalidade e inconstitucionalidade das normas impugnadas são, em síntese, os seguintes:

    2. A parte I (Direitos e deveres fundamentais), título III (Direitos económicos, sociais e culturais), capítulo II (Direitos e deveres sociais) da Constituição integra o artigo 63.º (Segurança social e solidariedade), dispondo o seu n.º 1 que “Todos têm direito à segurança social”, sendo que o termo todos denota a universalidade do direito fundamental à segurança social.

    3. Ou seja, à face da letra e do espírito da Constituição, a respetiva titularidade é atribuída universalmente, aos cidadãos portugueses e, ainda, aos estrangeiros e apátridas, contanto que se encontrem ou residam em Portugal.

    4. Por outra parte, o artigo 15.º (Estrangeiros, apátridas, cidadãos europeus), na redação que lhe foi conferida, nomeadamente, pelo artigo 3.º da Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de novembro, institui o princípio da equiparação (ou do tratamento nacional), segundo o qual “Os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português” (n.º 1, ao qual seguem nos n.ºs 2 a 5, certas autorrestrições, autorização para exceções legais e para equiparações, mediante condição de reciprocidade).

    5. A jurisprudência constitucional, de modo reiterado e uniforme, e a doutrina imputam a maior latitude a tal cláusula de equiparação, abrangendo os direitos de título constitucional, internacional e legal.

    6. Com efeito, os direitos referidos no artigo 15.º n.º 1, da Constituição não são apenas os direitos fundamentais [de título constitucional ou legal], os direitos, liberdades e garantias ou os direitos constitucionalmente garantidos, mas também os consignados aos cidadãos portugueses na lei ordinária (Acórdão n.º 72/2002, n.ºs 3 e 4, do Tribunal Constitucional, assim fazendo o ponto do precedente então existente, nomeadamente o firmado no Acórdão n.º 423/2001, n.° 83).

    7. E, sempre em sede da parte I (Direitos e deveres fundamentais), título I (Princípios gerais), está colocado o artigo 16.° (Âmbito e sentido dos direitos fundamentais) que consagra a denominada “cláusula aberta” ou atipicidade dos direitos, dispondo o seguinte: “1. Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional. 2. Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem”.

    8. Neste contexto, importa trazer à colação a Declaração Universal dos Direitos do Homem (Diário da República, I série, n.º 57, 9 de março de 1978, 489), em particular os seus artigos 2.º [“Todos os seres humanos podem invocar os direitos e as liberdades proclamados na presente Declaração, sem distinção alguma, nomeadamente de (...) origem nacional (...). Além disso, não será feita nenhuma distinção fundada no estatuto político, jurídico ou internacional do país ou do território da naturalidade da pessoa, seja esse país ou território independente, sob tutela, autónomo ou sujeito a alguma limitação de soberania”], 22.° [“Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social (...)”] e 25.° [“Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade” (n.º 1) e “A maternidade e a infância têm direito a ajuda e a assistência especiais. Todas as crianças, nascidas dentro ou fora do matrimónio, gozam da mesma proteção social (n.º 2)].

    9. E, bem assim, importa atender ao Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, em particular aos seus artigos 2.° [“Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a garantir que os direitos nele enunciados serão exercidos sem discriminação alguma baseada em motivos de raça, cor, sexo, língua, religião, opinião política ou qualquer outra opinião, origem nacional ou social, fortuna, nascimento, qualquer outra situação” (n.° 2)], 9.° [“Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas à segurança social, incluindo os seguros sociais”] e 11.º [“Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de todas as pessoas a um nível de vida suficiente para si e para as suas famílias, incluindo alimentação, vestuário e alojamento suficientes, bem como a um melhoramento constante das suas condições de existência. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas destinadas a assegurar a realização deste direito reconhecendo, para este efeito, a importância essencial de uma cooperação internacional livremente consentida (n.º 1)].

    10. A este propósito, convém ainda aludir ao Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas, que tem emitido diversos Comentários Gerais, nos quais estão consubstanciados os critérios interpretativos que perfilha, na sua prática decisória, a respeito de diversos direitos garantidos pelo Pacto. Assim, no seu Comentário Geral n.º 19, sobre o direito à segurança social (art. 9.º), emitido na sua 39ª sessão, de 5 a 23 de novembro de 2007, estabeleceu a interpretação, segundo a qual os não nacionais deverão ter acesso a prestações não contributivas para apoio pessoal e familiar e, caso sejam criadas restrições a tal acesso, as mesmas deverão ser proporcionadas e razoáveis (n.º 37) e, bem assim, da existência de séria presunção de que as medidas de retrocesso em tal matéria são proibidas nos termos do Pacto e, em todo o caso, de que ao Estado em causa incumbe o ónus de demonstrar que as mesmas são justificadas, nomeadamente por serem idóneas, necessárias e proporcionais e garantirem sempre um nível mínimo essencial deste direito à segurança social (n.º 42). E, posteriormente, no seu Comentário Geral n.º 20, sobre a não discriminação em matéria de direitos económicos, sociais e culturais (art. 2.º, n.º 2), emitido na sua 41ª sessão, de 4 a 22 de maio de 2009, estabeleceu a interpretação segundo a qual não deve ser impedido o gozo dos direitos conferidos pelo Pacto por motivos decorrentes da nacionalidade, pois o mesmo é aplicável a todos, nomeadamente a não nacionais, tais como refugiados, requerentes de asilo, trabalhadores migrante e vítimas de tráfico internacional (n.º 30) e, bem assim, que para dar cumprimento ao artigo 2.° n.º 2, do Pacto, é indispensável a emanação de legislação nacional que garanta a sua aplicação não discriminatória, seja discriminação direta ou indireta (n.º 37).

    11. Sendo certo que, nos termos constitucionais, as normas de direito internacional vigoram na ordem interna e, mais precisamente, no que ao caso interessa, os direitos que dela decorrem são e valem como direitos fundamentais (Constituição, arts. 8.º, n.º 2, e 16.º, n.ºs 1 e 2).

    12. Valendo a equiparação, ou “tratamento nacional”, para todos os direitos, como sublinha a melhor doutrina, os estrangeiros e apátridas gozam também, em princípio, dos direitos de prestação (...), frisando-se que “Os estrangeiros que não beneficiam de direitos sociais integrados nos sistemas sociais contributivos, beneficiam de prestações inerentes à garantia de...

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