Acórdão nº 450/19 de Tribunal Constitucional (Port, 05 de Agosto de 2019
| Magistrado Responsável | Cons. Joana Fernandes Costa |
| Data da Resolução | 05 de Agosto de 2019 |
| Emissor | Tribunal Constitucional (Port |
ACÓRDÃO N.º 450/2019
Processo n.º 801/2019
Plenário
Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, o n.º 2 do artigo 1.º do decreto que “Institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas que prestem trabalho em condições de risco e penosidade”, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (doravante, «ALRAM»), em 3 de julho de 2019, que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional e recebido em 17 de julho de 2019.
2. É a seguinte a norma em causa:
«Artigo 1.º
Objeto
1 — O presente diploma institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas, em caso de efetiva prestação de trabalho em condições de risco e penosidade.
2 — O suplemento remuneratório previsto no número anterior é, igualmente, aplicável aos trabalhadores equiparados da administração pública local, após deliberação expressa do órgão municipal competente» (sublinhado acrescentado).
Tal regime jurídico padece, segundo o requerente, do vício de inconstitucionalidade orgânica, por ausência de competência legislativa do legislador regional, em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, al. q), 227.º, n.º 1, al. b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
3. De acordo com o requerente, não está em causa a criação do suplemento remuneratório para os trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas, “independentemente da modalidade de vínculo de emprego público e da categoria ou carreira em que estejam integrados, que efetivamente prestem trabalho em condições de risco e penosidade”, mas sim, e tão somente, a extensão do referido suplemento aos trabalhadores da administração local, àqueles equiparados.
Refere o requerente que, na Região Autónoma da Madeira, a matéria respeitante à atribuição de suplementos remuneratórios pelo desempenho de funções em condições de risco e penosidade já havia sido objeto de legislação regional, nomeadamente, através dos Decretos Legislativos Regionais n.ºs 1/97/M, de 25 de fevereiro, e 26/2017/M, de 18 de agosto, não se colocando então — como não se coloca agora — qualquer questão de constitucionalidade relativamente à competência do legislador regional para a criação de suplementos remuneratórios para os trabalhadores da administração regional autónoma.
Lembra ainda o requerente que, de acordo com o n.º 6 do artigo 159.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, os suplementos remuneratórios são criados por lei, sem prejuízo de poderem ser regulamentados por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho; todavia, de acordo com artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro – diploma que veio “explicita[r] as obrigações ou condições específicas que podem fundamentar a atribuição de suplementos remuneratórios aos trabalhadores abrangidos pela Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, bem como a forma da sua integração na Tabela Única de Suplementos” – a respetiva aplicação à administração local far-se-á por diploma próprio, que não foi até agora aprovado.
Não tendo o legislador nacional procedido ainda à extensão para os trabalhadores da administração local do direito aos suplementos remuneratórios regulados no Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro, a questão que o recorrente coloca é, então, a de saber se pode o legislador regional fazê-lo: respeitará a Constituição da República Portuguesa uma norma inserida num decreto legislativo regional que estenda aos trabalhadores da administração local dessa mesma Região um suplemento remuneratório que não existe para os trabalhadores das autarquias locais sediadas na restante parte do território nacional?
O requerente considera que a resposta só pode ser negativa, invocando, para o efeito, os seguintes fundamentos:
«[…]
II
Da inconstitucionalidade orgânica do n.º 2 do artigo 1.º, do decreto enviado ao Representante da República para a Madeira para assinatura como decreto legislativo regional intitulado “Institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas que prestem trabalho em condições de risco e penosidade”
17. O artigo 1.º do decreto enviado ao Representante da República para a Madeira para assinatura como decreto legislativo regional intitulado “Institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas que prestem trabalho em condições de risco e penosidade” tem a seguinte redação:
“Artigo 1.º
Objeto
1 — O presente diploma institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas, em caso de efetiva prestação de trabalho em condições de risco e penosidade.
2 — O suplemento remuneratório previsto no número anterior é, igualmente, aplicável aos trabalhadores equiparados da administração pública local, após deliberação expressa do órgão municipal competente.” (sublinhado nosso)
18. É inequívoco que o disposto no n.º 2 deste artigo 1.º tem implicações na autonomia e no estatuto das autarquias locais e seu regime financeiro. Senão, vejamos.
19. Em primeiro lugar, a extensão do suplemento remuneratório aos trabalhadores da administração local, nos termos do citado n.º 2, pretende constituir na esfera jurídica daqueles um acréscimo que, presentemente, os mesmos não têm, uma vez que, como demonstrado supra, o Decreto-Lei n.º 25/2015, de 6 de fevereiro, não foi até hoje objeto de aplicação à administração local através de diploma autónomo.
20. Ora, os suplementos remuneratórios integram a remuneração dos trabalhadores com vínculo de emprego público, a par da remuneração base e dos prémios de desempenho (artigo 146.º da LGTFP); e o pagamento pontual da remuneração, englobando estes três componentes, é um dever do empregador público respetivo (artigo 71.º, n.º 1 da LGTFP).
21. A priori, a norma objeto do presente requerimento apresenta duas possibilidades de interpretação: (i) a mesma pode ser vista como conferindo imediatamente um direito a certos trabalhadores da administração local, direito esse cuja efetivação depende do exercício de competências por parte de órgãos municipais; (ii) ou pode ser eventualmente interpretada apenas como norma de competência, simplesmente no sentido de ter conferido às autarquias locais, - qual “Lei habilitante” -, o poder de atribuir o suplemento remuneratório em causa a alguns dos seus trabalhadores. Qualquer que seja a interpretação que se perfilhe, a norma em causa é violadora da Constituição da República Portuguesa (pelo que não parece da máxima relevância determinar à partida qual a melhor ou mais correta de ambas as possibilidades interpretativas, o que nos levaria para aspetos que se creem demasiado laterais para uma apreciação de constitucionalidade).
22. Na primeira das referidas possíveis interpretações, os trabalhadores da administração local passariam, por efeito da norma sub judice, a ser titulares de um direito novo, e as autarquias a estar oneradas com um novo dever correlato daquele direito: o pagamento dos acréscimos remuneratórios correspondentes aos suplementos.
23 É manifesta a interferência com a autonomia financeira do poder local, pois com esta norma o legislador regional constitui as autarquias locais da Região Autónoma da Madeira (e apenas estas) numa nova responsabilidade financeira, até ao momento inexistente.
24. Com efeito, como já afirmou este douto Tribunal Constitucional no seu seminal Ac. TC n.º 420/2018, de 9 de agosto de 2018 (votado, aliás, por unanimidade), em passagem que agora se acompanha com pleno cabimento ao caso em apreço, a norma aqui sindicada “impondo a atribuição de um direito [na situação então em causa, o “(benefício da tarifa social na água) aos bombeiros da RAM”; agora, um suplemento remuneratório para os trabalhadores da administração local] «à custa» de receitas dos municípios (...) não deixa de interferir com os traços do regime geral fixados pelo legislador e o espaço de autonomia dos municípios, seja decisória, seja financeira, no que respeita à assunção de despesas e livre disposição das suas receitas a prossecução dos seus fins, nos limites da sua autonomia financeira tal como regulada por lei”.
25 Uma vez que a norma sub judice atribui um direito subjetivo aos trabalhadores da administração local, o exercício daquela competência por parte dos órgãos autárquicos não é discricionário ou essencialmente discricionário, o que, teoricamente, abre aos trabalhadores da administração local da Região a possibilidade de lançarem mão de meios processuais previstos da legislação de processo administrativo com vista à obtenção da condenação das autarquias locais ao exercício daquela mesma competência.
26. Ora, esta possibilidade consubstancia uma clara afetação da autonomia local, constitucionalmente garantida (artigos 6.º, n.º 1, e 235.º e seguintes da CRP).
27. Note-se que não está em causa, simplesmente, a ampliação na Região Autónoma da Madeira do suplemento remuneratório em questão.
28. Do que se trata é de o próprio legislador regional onerar as autarquias madeirenses com o encargo financeiro decorrente da atribuição deste (novo) direito, e de nisso implicar o exercício das competências...
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