Acórdão nº 623/19 de Tribunal Constitucional, 23 de Outubro de 2019

Magistrado Responsável:Cons. Teles Pereira
Data da Resolução:23 de Outubro de 2019
Emissor:Tribunal Constitucional
 
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ACÓRDÃO Nº 623/2019

Processo n.º 107/2019

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A., Lda. (ora Recorrente) impugnou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, o ato de liquidação de taxa devida pela “instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustível” praticado pelo Município de Vila Nova de Gaia.

O processo correu os seus termos naquele tribunal com o número 2130/16.8BEPRT.

A Impugnante invocou, no requerimento inicial, a inconstitucionalidade orgânica da norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia, em síntese, por entender que ali se prevê um imposto, não uma taxa.

1.1. O Município de Gaia contestou a impugnação, concluindo pela respetiva improcedência.

1.2. No Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, foi proferida sentença, datada de 31/10/2018, no sentido da improcedência do recurso, em suma, por se te qualificado o tributo em causa como taxa.

1.3. Desta decisão recorreu a Impugnante para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso esse que deu origem aos presentes autos –, tendo em vista um juízo de inconstitucionalidade da norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia.

1.3.1. Pela relatora originária foi proferido despacho determinando a notificação das partes para alegarem.

1.3.2. Alegou a Recorrente, rematando as suas alegações com as seguintes conclusões:

“[…]

I) O escrutínio da inconstitucionalidade da norma em questão deve orientar-se por verificar se ela não é a roupagem de «um mero estratagema para obter receitas», usando a expressão sugestiva de CASALTA NABAIS (Direito Fiscal, 5ª ed., Coimbra, 2009, p. 15, nota 27).

II) O julgador há de usar de um especial cuidado no recenseamento de considerações apriorísticas que tendam a ver numa taxa municipal de supostos fins ambientais e de proteção civil, e sobre postos de venda de carburantes, uma medida justa.

Assim:

III) No caso vertente, o tributo imposto pela norma contida no artigo 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público não constitui uma contrapartida de um serviço público, suscetível de especificação, individualização, proporcionalidade e exigibilidade que decorrem do caráter sinalagmático das taxas.

Com efeito:

IV) A tese que obteve colhimento na douta sentença recorrida considera que o alegado tributo possui natureza de “taxa”, porquanto estar-lhe-ão associadas as seguintes contrapartidas: (i) a remoção da “proibição de poluir” e/ou suportar impactos negativos da exploração de postos de abastecimento e, bem assim, (ii) as ações de fiscalização que os municípios estão obrigados a fazer de forma permanente.

V) Relativamente à remoção da “proibição de poluir” e/ou suportar impactos negativos da exploração de postos de abastecimento, há que reconhecer que o cumprimento das múltiplas regras técnicas a que devem obedecer os postos de abastecimento de combustíveis, no essencial, as da Portaria n.º 131/2002, de 9 de fevereiro, permite justamente que a lesão dos recursos naturais tenha uma expressão mínima, razoável e sustentável.

VI) O que significa que os riscos ambientais potencialmente existentes foram devidamente considerados, no âmbito de um procedimento de licenciamento levado a cabo por outra entidade que não o Município de Vila Nova de Gaia.

VII) De todo o modo e sem conceder, sempre se dirá que a apontada justificação da taxa cobrada por referência à poluição alegadamente causada pelo funcionamento do posto de abastecimento em questão, poderia, quanto muito, ser suscetível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de “contribuições para maiores despesas” (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua atividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas).

VIII) No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucional.pt).

IX) Já no que toca às ações de fiscalização que o Município de Vila Nova de Gaia estaria alegadamente obrigado a fazer, de forma permanente, no domínio da prevenção de riscos e da proteção ambiental não se dá como certo que elas ocorram, bastando a existência de uma presunção suficientemente forte.

X) Sucede que, “a prestação administrativa de um serviço público, como contrapartida da taxa, não pode constituir um dever cuja realização seja deixada ao puro alvedrio das entidades públicas. Sob pena de se descaracterizar o conceito de taxa, enfraquecendo o sinalagma e, nele, a exigibilidade, a conexão específica entre as utilidades proporcionadas e o particular onerado com ela, exige a vinculação a uma prestação concreta e não uma mera presunção da existência de eventual prestação” (vide neste sentido, declaração de voto do Exmo. Sr. Juiz Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, in Acórdão do TC n.º 316/2014).

XI) É certo que, entre o enunciado exemplificativo das taxas municipais, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, figura a «prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil» (artigo 6.º, n.º 1, alínea f)).

XII) Mas não é menos certo que estes serviços têm de assentar na prestação concreta de um serviço (artigo 3.º). É que o serviço concreto exige utilidades divisíveis (artigo 5.º, n.º 2).

XIII) Conforme deixa dito Sérgio Vasques, “(…) a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o presumível causador ou beneficiário. A proteção do ambiente, a proteção civil ou a promoção do desenvolvimento local podem servir de base de incidência às taxas locais mas apenas quando essas atividades se materializem em prestações públicas concretas, de que os respetivos sujeitos sejam os efetivos causadores ou beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de prestações públicas difusas (…)”, sublinhado nosso (vide “Regime das Taxas Locais – Introdução e Comentário, pág. 116).

XIV) Em face do supra exposto, deverá concluir-se que o tributo em causa, previsto nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas ambos do Município de Vila Nova de Gaia, não poderá ser qualificado como taxa, sendo ao invés um verdadeiro imposto.

XV) Nesta medida, a mencionada norma regulamentar, constante dos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas ambos do Município de Vila Nova de Gaia, tal como foi interpretada (e aplicada) pelo douto acórdão recorrido, viola as normas contidas nos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, quando estão em causa postos de abastecimento de combustíveis líquidos situados inteiramente em propriedade privada (ou que não ocupem qualquer porção de território integrado no domínio público ou semipúblico do Município de Vila Nova de Gaia) e não resulte demonstrada a existência de qualquer prestação individual e concreta de um serviço público por parte do Município.

Nestes termos e nos melhores de direito, desde já se requer que seja concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogado o acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto e julgada inconstitucional, a norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas ambos do Município de Vila Nova de Gaia, quando aplicável a postos de abastecimento de combustíveis inteiramente instalados em propriedade privada e não resulte demonstrada a existência de qualquer prestação individual e concreta de um serviço público por parte do Município.

[…]”

1.3.3. O Recorrido ofereceu as suas contra-alegações, que culminaram nas conclusões ora transcritas.

“[…]

1 – A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando que o tributo em causa – taxa municipal de impacto ambiental negativo -consubstancia uma taxa e não um imposto, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correta interpretação da lei aos factos, não padecendo de inconstitucionalidade, estando, aliás, em consonância com a recente jurisprudência fiscal e constitucional pelo que deve ser mantida.

2 – Com foi bem decidido na sentença sob recurso, em conformidade com a jurisprudência Fiscal do Supremo Tribunal e Constitucional mais recente, existe efetivamente contrapartida nas taxas em causa, mormente a de o Município, a...

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