Acórdão nº 115/20 de Tribunal Constitucional, 12 de Fevereiro de 2020

Magistrado Responsável:Cons. Mariana Canotilho
Data da Resolução:12 de Fevereiro de 2020
Emissor:Tribunal Constitucional
 
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ACÓRDÃO Nº 115/2020

Processo n.º 398/19

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A., SA, foi pelo primeiro interposto recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do despacho proferido por aquele Tribunal (fls. 1019-1036), no âmbito da impugnação judicial n.º 25/19.2YUSTR, em 11 de março de 2019, que recusou a aplicação do artigo 43.º, n.º 4, dos Estatutos da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio, “na interpretação segundo a qual o recurso que visa a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes em processo de contraordenação tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo dependente da prestação de caução e da verificação de um prejuízo considerável para o Recorrente decorrente da execução da decisão, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da Constituição, entendido em articulação com o princípio da proporcionalidade implicado no artigo 18.º, n.º 2, e o princípio da presunção de inocência em processo contraordenacional decorrente do artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da Constituição”, além de considerar que a mesma norma ofende a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, ao abrigo do artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e d), em conjugação com o artigo 32.º, n.ºs 2 e 10 da Constituição da República Portuguesa.

2. Perante esta decisão, o Ministério Público veio apresentar requerimento de interposição de recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional (fls. 1041). Nesta sequência, preenchidos os pressupostos processuais e admitido o requerimento de interposição de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, as partes foram notificadas para apresentar as suas alegações (fls. 1048).

3. Apenas o recorrente apresentou alegações (fls. 1050-1064), no seguinte sentido:

“Sobre questão idêntica àquela que agora constitui objecto do recurso já o Tribunal Constitucional se pronunciou quando apreciou a constitucionalidade da norma do artigo 67.º, n.º 5, do Estatuto da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, diploma emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º, da Lei n.º 76/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

Também o Decreto-Lei n.º 78/2014, que aprovou os Estatutos da AMT, foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 3º e 4º da Lei n.º 76/2013 e nos termos do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

2.1.2. A propósito da inconstitucionalidade orgânica daquele artigo 67.º, nº 5, no Processo n.º 1312/17, da 2.ª Secção, o Ministério Público apresentou as seguintes alegações:

“2.4. Como anteriormente dissemos, o Tribunal Constitucional pelo Acórdão n.º 728/2017, julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, a norma do artigo 67.º, n.º 5 do Estatuto da ERS, que foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto.

Naturalmente que, tendo, quer o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, quer a Lei da Concorrência, sido aprovados por diplomas emanados da Assembleia da República, a Lei n.º 9/2013, de 28 de Janeiro e a Lei n.º 19/2012, de 8 de Maio, respectivamente, em relação à norma dos artigos 46.º, n.ºs 4 e 5, do primeiro diploma e do 84.º, n.ºs 4 e 5, do segundo, não se levantaram dúvidas de constitucionalidade orgânica.

2.5. O Decreto-Lei n.º 126/2014, foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 3.º da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto e nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

Sobre a competência legislativa do Governo em matéria contraordenacional o Tribunal Constitucional tem uma vasta jurisprudência que pode sintetizar-se na formulação adoptada pelo Acórdão n.º 274/2012:

“Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social.

Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt)”.

2.6. Ora, no Regime Geral das Contraordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) não consta disposição que de forma expressa nos diga qual o efeito a atribuir às impugnações judiciais de decisões administrativas que apliquem coimas.

Porém, como se viu e assim o entendeu o tribunal recorrido, a regra geral é a do efeito é suspensivo.

Na verdade, esse entendimento ancora na interpretação conjugada do disposto no artigo 88.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações (RGCO) e do artigo 408.º, n.º 1, alínea a), do CPP, aplicável ex-vi artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

Ora, tendo em consideração o sentido da jurisprudência do Tribunal Constitucional e não constando expressamente do RGCO qual o efeito a atribuir ao recurso, poderá colocar-se a dúvida sobre se será convocável, para efeitos de aferir da inconstitucionalidade, o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.

2.7. Sobre este ponto, diz-se no Acórdão n.º 629/2006:

“A única conclusão que, relativamente a tal matéria, o preceito permite adiantar é a de que não veda a outro legislador que preveja a possibilidade de suspensão da execução da sanção acessória.

Se o regime geral consente a esse legislador que estabeleça a aplicação das sanções acessórias previstas no preceito, há-de entender-se caber nessa sua competência a possibilidade de poder prever a suspensão da sua execução, pois este é um aspecto muito menos gravoso do que a opção legislativa da previsão de aplicação das sanções acessórias.

Deste modo, tais circunstâncias só poderão ser entendidas como correspondendo à concepção do legislador desse regime geral de que o instituto de suspensão da execução de medida de medidas acessórias não integra esse regime geral.

É certo que o artigo 32.º do regime geral contém uma norma prescritora do direito subsidiário aplicável, “em tudo o que não for contrário à presente lei” e “no que respeita à fixação do regime substantivo das contra-ordenações”, remetendo para “as normas do Código Penal” e que este diploma substantivo prevê o instituto de suspensão da execução da pena de prisão.

Mas este preceito tem o carácter de norma de remissão genérica, não podendo sustentar, sem quaisquer reservas, o entendimento de que as normas subsidiariamente aplicáveis do Código Penal constituam, igualmente, normas integrantes do regime geral das contra-ordenações. Na verdade, a natureza de norma integrante do regime geral poderá ver-se cingida, apenas, ao aspecto da prescrição de qual é o regime subsidiário aplicável, estando a determinação da existência de caso omisso e do direito subsidiário concretamente aplicável fora do sentido da norma”.

2.8. Embora possamos concordar que não se possa sustentar que “sem qualquer reserva” (sublinhado nosso) o entendimento de que as normas subsidiariamente aplicadas do CPP integram o regime geral, parece-nos que, no caso, atribuir efeito suspensivo à impugnação integra implicitamente esse regime, podendo até questionar-se que não teria sido por desnecessidade, tal evidência da situação, que a matéria não foi expressamente regulada.

Em abono de um tal entendimento podíamos adiantar que a alteração desse regime, tanto quanto pudemos averiguar, consta de lei formal, como sucede, quer com o Regulamento Sancionatório do Sector Energético, quer com a Lei da Concorrência (vd. 2.4.) ao que poderíamos acrescentar, por exemplo, Regime Processual Aplicável às Contraordenações Laborais e de Segurança Social, aprovado pela Lei nº 107/2009, de 14 de Setembro (artigo 35º).

Também no Código da Estrada (artigo 186º e 187º) quando o Decreto-lei nº 44/2005, de 23 de Fevereiro alterou o efeito para devolutivo, este diploma foi emitido ao abrigo de lei de autorização legislativa (Lei nº 53/2004, de 4 de Novembro) que habilitava expressamente o Governo a produzir essa alteração (alínea cc)). Posteriormente, quando da reintrodução do efeito suspensivo, essa alteração foi introduzida pela Lei nº 72/2013, de 3 de Setembro.

2.9. A atribuição de efeito devolutivo consiste numa alteração radical do regime geral em matéria fundamental, não se estando, pois, perante “regras secundárias de processo contraordenacional” as quais, sim, o Governo poderia moldar.

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