Acórdão nº 304/08 de Tribunal Constitucional (Port, 30 de Maio de 2008
| Magistrado Responsável | Cons. João Cura Mariano |
| Data da Resolução | 30 de Maio de 2008 |
| Emissor | Tribunal Constitucional (Port |
ACÓRDÃO Nº 304/2008
Processo n.º 428/08
Plenário
Relator: Conselheiro João Cura Mariano
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
O Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1, do artigo 278.º, da Constituição da República Portuguesa (C.R.P.), e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com a Constituição da República das normas constantes dos artigos 22.º, n.º 2, e 29.º, n.º 1, do Decreto da Assembleia da República n.º 204/X, recebido na Presidência da República no dia 5 de Maio de 2008 para ser promulgado como lei.
O pedido de fiscalização de constitucionalidade apresenta, em síntese, a seguinte fundamentação:
- o Decreto n.º 204/X opta pela deslegalização das competências das novas unidades da PJ, através da sua regulação por portaria ministerial, o que suscita dúvidas de constitucionalidade;
- como a alínea u), do artigo 164.º, da C.R.P., se refere ao regime das forças de segurança sem o qualificar como geral, é legítimo extrair o entendimento segundo o qual, quer o regime geral, quer os regimes especiais correspondentes a cada força de segurança, devem integrar a reserva absoluta de competência parlamentar;
- a integrar-se a estrutura organizativa da PJ na reserva de lei parlamentar é defensável que estejam incorporadas na mesma reserva as competências cometidas às suas unidades orgânicas, não só porque o facto destas unidades comporem o modelo estrutural da mesma força policial as torna inseparáveis do objecto do seu regime jurídico, mas também porque esses serviços se encontram investidos de poderes funcionais para a prática de certos actos de polícia, os quais se projectam sobre direitos fundamentais e reclamam a sua regulação em lei;
- a vingar a linha interpretativa exposta, as normas do n.º 2, do artigo 22.º, e do n.º 1, do artigo 29.º, do Decreto, seriam inconstitucionais porque remeteriam para portaria a disciplina de uma matéria que a Constituição integra na reserva absoluta de competência da Assembleia da República;
- a não ser acolhida esta interpretação coloca-se, de todo o modo, a dúvida sobre se as mesmas regras não integrarão, necessariamente, a reserva de acto legislativo (ou seja, a reserva de lei ou decreto-lei);
- a norma contida no n.º 2, do artigo 272.,º da C.R.P., ao determinar que as medidas de polícia são as previstas na lei, enuncia um princípio de tipicidade legal dos actos de polícia susceptíveis de serem praticados por uma força de segurança, como a PJ;
- a atentar nas competências cometidas pela legislação vigente a certas unidades orgânicas da PJ, as mesmas implicam a adopção de medidas de polícia, com especial relevo para a prevenção da criminalidade, pelo que a imposição constitucional de tipicidade legal das medidas de polícia deve estender-se às normas que definem inovatoriamente as competências que habilitam a respectiva prática por parte dos serviços da PJ;
- se a tipificação de actos de polícia susceptíveis de serem praticados por cada um dos serviços ou unidades da PJ deve constar de acto legislativo, por maioria de razão devem assumir a mesma forma legal as normas jurídicas que fixem as competências para prática dos primeiros, dado constituírem o pressuposto necessário da sua emissão;
- assim as normas previstas no n.º 2, do artigo 22.º, e n.º 1, do artigo 29.º, parecem contrariar o n.º 2, do artigo 272.º, da C.R.P., dado que deslegalizam indevidamente uma matéria que cabe na reserva de acto legislativo;
- sem conceder, relativamente ao entendimento nos termos do qual se estimou que a definição das competências das unidades da PJ deve integrar, no mínimo, a reserva de lei, considera-se que, mesmo na hipótese de ser sustentada interpretação diversa, a mesma deslegalização não poderia, sob pena de inconstitucionalidade, ser operada por portaria ministerial;
- na verdade, toda e qualquer lei que se limite a definir a competência objectiva e subjectiva para a emissão de regulamentos do Governo, conferindo-lhes um poder inovatório, sem que atribua aos mesmos regulamentos independentes a forma de decreto regulamentar, viola o disposto nos nºs 6 e 7, do artigo 112.º, da C.R.P.;
- no caso em apreciação, o n.º 2, do artigo 22.º, do Decreto, ao deslegalizar as normas que irão estabelecer a competência das unidades da PJ, limitou-se a definir a competência subjectiva para a emissão da portaria que irá reger essa matéria e a competência objectiva do acto regulamentar;
- a regra do n.º 2, do artigo 22.º, e, remissivamente, a do n.º 1, do artigo 29.º, não fixam qualquer tipo de critérios ou princípios conformadores de um regime material que permitam diferenciar as competências policiais de cada unidade da PJ, ou determinar o sentido e os limites da intervenção regulamentar, pelo que ao limitarem-se a remeter em branco para portaria a definição das competências das novas unidades da PJ, sem fixarem qualquer outro critério que permita determinar o sentido e os limites das mesmas, autorizam que uma disciplina tendencialmente primária, própria do conteúdo típico de um regulamento independente do Governo, seja regida por portaria, contrariando o disposto nos nºs. 6 e 7, do artigo 112.º, da C.R.P.
O Presidente da República concluiu o pedido de fiscalização de constitucionalidade nos seguintes termos:
Atenta a fundamentação das dúvidas de constitucionalidade expostas no presente pedido, venho requerer ao Tribunal Constitucional que aprecie a constitucionalidade das normas constantes do nº 2 do artº 22º e do nº 1 do artº 29º do Decreto nº 204/X da Assembleia da República, com fundamento:
a) Na violação da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida pelo disposto na alínea u) do artº 164º da CRP;
b) Na violação da reserva de lei ditada pelo nº 2 do artº 272º da CRP, caso prevaleça a interpretação segundo a qual a definição da competência das unidades da PJ das quais decorra a prática de actos típicos de polícia não integra a reserva absoluta de competência legislativa parlamentar;
c) Na violação da reserva do decreto regulamentar constante das normas dos nºs 6 e 7 do artº 112º da CRP, caso proceda a interpretação favorável à validade da deslegalização das normas que estabeleçam as competências das Unidades da PJ.
Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º, da LTC, o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos.
Elaborado o memorando a que se refere o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, e tendo este sido submetido a debate, cumpre agora decidir de acordo com a orientação que o tribunal fixou.
*
Fundamentação
-
Da delimitação do objecto do pedido de fiscalização preventiva
Na parte final do pedido dirigido ao Tribunal Constitucional pede-se que este aprecie a constitucionalidade das normas constantes do nº 2 do artº 22º e do nº 1 do artº 29º do Decreto nº 204/X da Assembleia da República.
No referido artigo 29.º, n.º 1, determina-se que as competências, sede e área geográfica de intervenção das unidades territoriais, regionais e locais da PJ são estabelecidas nos termos das portarias referidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 22.º.
Da leitura da fundamentação do pedido constata-se que apenas se suscitam dúvidas sobre a constitucionalidade da remissão para portaria em matéria de fixação das competências das diversas unidades da PJ, nos termos do n.º 2, do artigo 22.º, do Decreto n.º 204/X, da Assembleia da República.
Não há qualquer referência a dúvidas sobre a constitucionalidade da remissão para portaria, nos termos do artigo 22.º, n.º 3, do mesmo diploma, em matéria de definição da sede e área geográfica de intervenção de qualquer uma daquelas unidades.
O referido no artigo 2.º do próprio pedido é também claro ao efectuar a apontada exclusão de parte do artigo 29.º, n.º 1, do Decreto n.º 204/X, da Assembleia da República, do âmbito do pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade.
Deste modo deve apenas ser verificada a constitucionalidade do conteúdo normativo dos seguintes artigos do Decreto n.º 204/X, da Assembleia da República:
- do artigo 22.º, n.º 2;
- e do artigo 29.º, n.º 1, apenas na parte em que determina que as competências das unidades territoriais, regionais e locais da PJ são estabelecidas nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 22.º.
-
Das normas a fiscalizar e seu enquadramento
As normas cuja apreciação de constitucionalidade se requer constam do n.º 2, do artigo 22.º, e do n.º 1, do artigo 29.º, do Decreto n.º 204/X, da Assembleia da República, o qual aprova uma nova orgânica da Polícia Judiciária (PJ), revogando parcialmente o anterior diploma que actualmente rege tal matéria - o Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Novembro, na redacção conferida pela Lei n.º 103/2001, de 25 de Agosto, pelo Decreto-Lei n.º 304/2002, de 13 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 43/2003, de 13 de Março.
Os referidos preceitos têm a seguinte redacção:
Artigo 22.º
Estrutura
( )
2 - As competências das unidades da PJ são estabelecidas em portaria conjunta a aprovar pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Justiça.
( )
Artigo 29.º
Unidades territoriais, regionais e locais
1 - As competências, sede e área geográfica de intervenção das unidades territoriais, regionais e locais da PJ são estabelecidas nos termos das portarias referidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 22.º.
( ).
No diploma em análise define-se a competência da PJ em matéria de prevenção e detecção criminal (artigo 4.º), remete-se para a Lei de Organização de Investigação Criminal (apesar desta remissão visar presumivelmente um diploma que se encontra ainda em discussão na Assembleia da República, perante a ausência de qualquer menção expressa no Decreto sob apreciação que concretize essa intenção, a remissão tem de ser considerada para os artigos 3.º, n.ºs 4 e 5, e 4.º, da actual Lei de Organização de Investigação Criminal, aprovada pela Lei n.º...
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