Acórdão nº 142/08 de Tribunal Constitucional, 12 de Fevereiro de 2014

Magistrado Responsável:Cons. Fernando Vaz Ventura
Data da Resolução:12 de Fevereiro de 2014
Emissor:Tribunal Constitucional
 
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ACÓRDÃO N.º 105/2014

Processo n.º 142/08

  1. Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

  1. A., S.A., intentou a presente ação declarativa de condenação, na forma ordinária, contra o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (Infarmed) e o Estado Português, para efetivação de responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública, pedindo a condenação dos réus no pagamento da quantia de Esc. 954.367.243$00.

    Por decisão proferida pela 6.ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Lisboa, em 12 de fevereiro de 2007, o réu Estado Português foi julgado parte ilegítima e absolvido da instância, sendo a ação, no mais, julgada improcedente, com a consequente absolvição do réu Infarmed do pedido, por prescrição do direito da autora e, ainda que não procedesse tal exceção perentória, por o direito nunca se ter constituído.

    Inconformada, a autora interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) que, por acórdão de 28 de novembro de 2007, negou provimento ao recurso e, consequentemente, confirmou a decisão recorrida, embora com diferente fundamentação, com a seguinte ordem de considerações:

    (…) A decisão recorrida julgou improcedente a ação dos autos por prescrição do direito da autora ou, caso não se verificasse essa exceção perentória, por o mesmo direito nunca se haver constituído – pois tal constituição dependia de ter havido um ato de indeferimento tácito, a emergência deste ato supunha, por sua vez, que o Infarmed tivesse o dever legal de decidir em certo prazo e, por anomalias havidas no «licenciamento do …», esse dever legal não chegara a existir. Portanto, o saneador-sentença exibe uma fundamentação dupla, convergente para um único resultado. Mas, não havendo dúvida de que, à luz da sua própria economia, o primeiro e principal motivo da pronúncia emitida foi a prescrição, temos que o conhecimento dessa matéria agora se nos apresenta como prioritário.

    Na petição inicial, a autora afirmara que o Infarmed, «ex vi» do art. 9º, n.º 1, do DL n.º 72/91, de 8/2 – que fixava em 120 dias, contados «da data de entrada do pedido», o prazo para se autorizar a comercialização de um medicamento – tinha o dever legal de decidir até 30/8/94 o pedido dela, de «autorização de introdução no mercado» do medicamento designado como «B… »; e, como o Infarmed só deferiu esse pedido em 24/6/98, a autora disse-se impedida de comercializar o medicamento durante quase quatro anos e privada, portanto, dos lucros correspondentes – sendo esse o prejuízo de que pretende ser ressarcida.

    Para considerar prescrito tal direito da autora, o Mm.º Juiz «a quo» raciocinou assim: a autora fundou o invocado direito de indemnização numa única premissa – o incumprimento, por parte do Infarmed, do dever legal de decidir num certo prazo; ora, e porque ela tomou conhecimento da existência do seu alegado direito mal terminou esse prazo, deve concluir-se que, por via do art. 498º, n.º 1, do Código Civil, a prescrição do direito já ocorrera há muito quando a autora, em 5/6/2001, interpôs a ação dos autos.

    Contra isto, a autora e aqui recorrente afirma, no essencial, o seguinte: o direito de ser indemnizada baseia-se no facto de o Infarmed ter deferido tardiamente a sua pretensão; portanto, só com o ato de deferimento, prolatado em 24/6/98, ela tomou conhecimento do direito de indemnização que lhe compete – pelo que a ação foi proposta antes do decurso do prazo prescricional e, ademais, a tempo de o interromper nos termos do art. 323º, n.º 2, do Código Civil.

    Contudo, esta construção da recorrente é inadmissível. O direito de indemnização não pode repousar num «deferimento», ainda que qualificado de tardio, pois esse foi, «a se», um ato que trouxe aos interesses da recorrente efeitos necessariamente positivos. Seja qual for o desvalor que os adjetivos lhe emprestem, o substantivo «deferimento» invoca, por si mesmo, algo de vantajoso para a autora – e, nessa exata medida, algo em que ela não pode pretender escorar pretensões indemnizatórias.

    E, todavia, também a sentença não detetou com inteiro acerto o fundamento último do direito invocado pela autora. Se deveras existe no plano substantivo, tal direito não poderá advir do mero incumprimento de um dever, a cargo do Infarmed, de decidir num certo prazo. É que esse direito é de indemnização pelos danos resultantes da não comercialização de um medicamento; logo, tais danos nunca ocorreriam se o Infarmed acabasse por justificadamente indeferir a pretensão da autora, mesmo que o fizesse muito depois do termo de algum prazo marcado na lei para o efeito.

    Nesta linha de raciocínio, aquilo que realmente subjaz à pretensão indemnizatória dos autos é o alegado incumprimento, imputável ao Infarmed, de um dever jurídico de deferir num certo prazo o pedido da autora. Pois, afinal, os danos cujo ressarcimento ela reclama advêm de uma suposta omissão temporária – uma demora – que precisamente consiste em o Infarmed haver cumprido tarde um dever de deferir que era observável antes.

    As partes não estão de acordo quanto à data exata em que o procedimento relativo à introdução do … no mercado estava devidamente instruído e pronto para decisão. Mas, a este propósito, duas únicas posições constam dos autos: a da recorrente, que afirma ter sido possível, e ademais devido, decidir-se a sua pretensão até 30/8/94 – nisso mesmo se filiando a existência e a extensão dos danos invocados como ressarcíveis; e a do Infarmed, que defende que o procedimento só ficou em condições de ser decidido no momento em que deveras o foi. Ora, e nos termos gerais do art. 342º do Código Civil («vide» os seus ns.º 1 e 3), à autora incumbia alegar e provar os factos demonstrativos de que a decisão podia e devia ter surgido numa data anterior à real, pois essa anterioridade era um dos requisitos do «..» e do «…» dos danos que ela crê serem indemnizáveis. E, como essa sua alegação existe e só se reporta àquela data de 30/8/94 – pois a autora, e bem, prescindiu de argumentar com base numa putativa continuação dos danos – é por referência ao direito que ela assim desenha e exerce que temos de apreciar se ocorre a exceção perentória da prescrição. O que vale por dizer que, no juízo acerca da prescrição, partiremos da única hipótese a que a autora arrimou o seu suposto direito de crédito – a de que o prazo de 120 dias, de que o Infarmed dispunha para decidir nos termos do art. 9º do DL n.º 72/91, realmente terminara em 30/8/94.

    A ser assim, e ante o que se preceitua no art. 498º, n.º 1, do Código Civil, é sobretudo de questionar se foi nessa mesma data que a autora «teve conhecimento do direito» de indemnização que ela crê competir-lhe em virtude da inação do Infarmed. «Prima facie» dir-se-ia que não, pois a mera passagem do prazo de 120 dias, sem a antecipada certeza de que o pedido merecesse deferimento, continuaria a não revelar a existência de danos (mesmo que numa extensão forçosamente indeterminada). Mas esta tese, que se reconduziria à ideia falaz de que o pedido dos autos radicava num «deferimento tardio», não pode colher – como acima já dissemos.

    Na verdade, a questão do «conhecimento do direito» (conhecimento fundador do «dies a quo» do prazo prescricional) põe-se e resolve-se à luz da perspetiva que a autora assumiu no seu relacionamento com a Administração: se ela enunciou o seu pedido com seriedade e boa fé (que é o contrário de o fazer de modo astucioso ou temerário), é porque achava que tinha o direito (ao menos procedimental) de obter o respetivo deferimento; e, aliás, é assim que a autora nos apresenta o seu requerimento inaugurador do procedimento administrativo, pois clama nestes autos que tudo conduzia a que o Infarmed devesse rapidamente satisfazer os seus interesses, deferindo a pretendida comercialização. Deste modo, a perspetiva da autora era, «ab initio», a de que tinha direito, e em prazo curto, ao deferimento pedido, sendo essa a razão por que o pediu. Daí que ela, logo que passou o prazo de 120 dias (ocasião que a autora situa em 30/8/94), pudesse constatar que a inércia do Infarmed violava os seus direitos e interesses e lhe trazia danos – ainda que, nesse momento, a extensão deles não se mostrasse determinável.

    Isto significa que a ora recorrente, mal se perfizeram os 120 dias sem que o Infarmed decidisse a sua pretensão (em 30/8/94, como ela diz), tomou conhecimento dos pressupostos em que assentaria a responsabilidade civil daquele ente público – ou seja, teve «conhecimento do direito que lhe compete», embora desconhecesse «a extensão integral dos danos». E esta conclusão, que poderia ainda parecer questionável, torna-se certa pelo uso de um decisivo argumento.

    Com efeito, se o problema dos autos estivesse submetido ao regime adjetivo do CPTA, a recorrente, confrontada com o silêncio do Infarmed após aqueles 120 dias, ficaria em condições de propor uma ação administrativa especial em que reclamaria a prática do ato devido. E – pormenor agora notável – poderia cumular com esse pedido o de condenação do Infarmed a indemnizá-la pelos danos (genericamente invocados – art. 471º, n.º 1, al. b), do CPC) provindos do atraso no deferimento e na subsequente comercialização do «B…» (cfr. o art. 4º, n.º 2, al. f), do CPTA). Mas, se o regime processual hoje em vigor permite essa solução, é porque, em termos puramente substantivos, o direito a exercitar se deve ter por constituído e reconhecível desde o preciso momento em que se patenteie alguma conduta omissiva do género, imputável ao Infarmed; pois, não fora assim, teríamos que a lei adjetiva conduzia ao absurdo de permitir o exercício de um direito...

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