Acórdão nº 3/16 de Tribunal Constitucional (Port, 13 de Janeiro de 2016
| Magistrado Responsável | Cons. João Pedro Caupers |
| Data da Resolução | 13 de Janeiro de 2016 |
| Emissor | Tribunal Constitucional (Port |
ACÓRDÃO N.º 3/2016
Processo n.º 74/15
Plenário
Relator: Conselheiro João Pedro Caupers
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I – Relatório
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Um grupo de Deputados à Assembleia da República solicitou ao Tribunal Constitucional a apreciação e declaração da inconstitucionalidade das normas contidas no artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado – doravante, “OE” - para 2015).
Como parâmetros constitucionais da validade das normas impugnadas, os requerentes convocam os princípios constitucionais da proporcionalidade e da proteção da confiança e o princípio da igualdade, bem como os artigos 117.º e 50.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”),o primeiro relativo ao estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos e o segundo dispondo que «ninguém pode ser prejudicado na sua atividade e carreira profissional, ou nos seus direitos sociais», em razão do exercício de cargo político.
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Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a inconstitucionalidade das normas impugnadas são, em síntese, os que se seguem.
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As normas questionadas configuram um sistema cujas regras e princípios se afastam diametralmente dos consagrados na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, desde logo nos pressupostos de atribuição e noutros aspetos fundamentais da tutela dos direitos atribuídos aos ex-titulares de cargos políticos.
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Os direitos já constituídos ou meramente adquiridos foram, expressa e inequivocamente, salvaguardados pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, tendo em conta a necessidade, invocada pelo legislador, de não ferir qualquer das normas constitucionais aplicáveis.
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Ao invés, a atual solução normativa preserva integralmente os direitos dos titulares das subvenções previstas na Lei n.º 26/84, de 31 de julho, agora desproporcionadamente suspensas, mas impõe a alguns ex-titulares de cargos políticos a cessação total da fruição de direitos já constituídos; impõe a outros a cessação parcial da fruição de tais direitos; finalmente, impede alguns de requerer e obter o pagamento da subvenção cuja atribuição lhes é assegurada, compromisso legal que ficou reforçado em 2005 pela garantia especial conferida pela Lei n.º 52- A/2005.
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Os direitos referidos fazem parte do estatuto dos titulares de cargos políticos, cujos contornos estão delineados no artigo 117.º da Constituição da República. A vertente remuneratória desse estatuto tem singularidades em relação ao previsto para titulares de outros altos cargos públicos, um dos quais é precisamente o enquadramento num feixe de direitos e regalias remuneratórias, que não se esgotam na perceção de vencimento mensal ou na contribuição para o sistema de segurança social com vista à formação da futura pensão.
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Não suscita dúvidas que a garantia legal de recebimento de subvenção vitalícia – que vigorou várias décadas sem mudança dos seus pilares essenciais – pesou relevantemente, ao tempo, no próprio exercício de cargo político, e em decisões de vida futura, condicionando opções profissionais e a assunção de encargos com horizonte temporal de longo prazo. Nada contrariava o pressuposto de que essa componente remuneratória diferida seria vitalícia e se traduziu num direito adquirido, por força da subordinação às condicionantes legais que a modelaram ao longo do tempo.
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Na sequência do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro 2011/2014 (doravante, “PAEF”) e até à entrada em vigor da lei do OE2014, o regime legal assente no sistema e princípios consagrado em 1985 foi sujeito às reduções de montante das subvenções devidas, acompanhando os sucessivos e pesados sacrifícios pedidos aos cidadãos por força das medidas de contenção orçamental, como não podia deixar de ser e se afigurou da mais elementar equidade.
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Diferentemente, as normas excecionais aqui contestadas surgiram em contraciclo: precisamente quando a justificação para a imposição sucessiva de medidas de sacrifício diminuiu, por força da cessação da vigência do PAEF, o regime previsto agrava-se, chegando à ablação total de direitos, afastando vias alternativas de partilha de sacrifícios para redução da despesa pública. A modalidade e o grau de sacrifício impostos não têm assim justificação, à luz de um critério de necessidade, e assumem recorte desproporcionado, violando o princípio da proporcionalidade.
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Assinale-se ainda que – assimetricamente, acentuando a desigualdade de tratamento e a desproporção − o OE2015 manteve intactos regimes estatutários de ex-titulares de altos cargos públicos, cuja revisão, de forma integrada, teria plena justificação, designadamente nas áreas da supervisão e regulação bancária e financeira.
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Importa ter presente que o artigo 50.º da CRP estabelece que ninguém pode ser prejudicado na sua atividade e carreira profissional ou nos seus direitos sociais, em razão do exercício de cargo político. De harmonia com Gomes Canotilho e Vital Moreira, o direito a não ser prejudicado pelo exercício de cargos públicos «implica a garantia de dimensões prestacionais e estatutárias e, consequentemente, proibição da lesão das posições juridicamente alicerçadas (benefícios sociais, segurança social, progressão na carreira, antiguidade) (cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume I, 4.ª edição revista, Coimbra, 2007, p.677).
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Entendem ainda aqueles autores que, podendo a lei reestruturar o estatuto dos cargos públicos (por motivos vários, como a necessidade de reforma do sistema, a modernização da administração ou a austeridade financeira), as medidas legais retrospetivamente limitativas devem, contudo, obedecer às exigências das leis restritivas, estabelecidas no n.º 2 do artigo 18.º da CRP.
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Ora, é inevitável que a cessação (ou interrupção) das respetivas atividades profissionais, em razão do exercício de cargos políticos, obriga, com frequência, à deslocação prolongada para fora dos centros da vida familiar e profissional, não podendo deixar de afetar a carreira e a atividade de quem assume tais (en)cargos.
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Importa ter presente que a subvenção mensal vitalícia pretendeu, também, dar alguma resposta à preocupação que a CRP expressa no seu artigo 50.º, no sentido de atenuar os inevitáveis efeitos negativos que, em especial ao tempo em que foi instituída, se faziam sentir de forma significativa relativamente aos ex-titulares dos cargos públicos por ela abrangidos, preocupação que foi reafirmada com o regime transitório adotado pelo artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, renovando e consolidando os direitos adquiridos e as expectativas legítimas.
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A subvenção em causa foi tida em conta no processo de ponderação das alternativas de vida que se colocavam aos seus destinatários, condicionando opções diversas, nomeadamente por reformas antecipadas e outras situações consumadas de boa-fé, na base da mais legítima crença no Estado de direito, não sendo possível aos sujeitos abrangidos recolocarem-se hoje num passado alternativo, para agirem sem contar com ela.
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A supressão radical desta subvenção não põe em causa apenas a medida: destrói retroativamente a causa da lei que a atribuiu, a superior ideia de que o serviço público é uma via paralela e meritória, que afasta os que o prestam do exercício e natural progressão nas suas carreiras profissionais, consequência essa que o Estado decidiu, em conformidade com a Constituição, atenuar.
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Na verdade, o artigo 80.º da lei do OE2015, ao determinar a suspensão da subvenção mensal vitalícia com tão grande amplitude, põe totalmente em causa – e faz tábua rasa – dos pressupostos e do quadro legal em que assentou, ao tempo, o exercício, livremente assumido, dos cargos públicos e políticos a que estava associada, contradizendo o regime transitório salvaguardado pelo artigo 8.º da Lei 52-A/2005 e violando os princípios e regras constitucionais que o legislador havia, avisada e coerentemente, acautelado.
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Fá-lo, aliás, de forma totalmente desproporcionada, atentando contra o princípio da proteção da confiança em que deve assentar a relação de todos os cidadãos com o Estado e com as instituições que o integram, conjugado com os princípios da proporcionalidade e da igualdade.
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Isto mesmo vem sendo sublinhado pelo Tribunal Constitucional em inúmeros arestos, entre outros o Acórdão n.º 232/88. Refere este que esse princípio postula «uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e segurança jurídica nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos da comunidade na tutela jurídica».
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No presente caso e no que ao artigo 80.º do OE2015 diz respeito, é manifesta a ofensa do princípio constitucional da tutela da confiança e do princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso, por implicar a supressão integral de um direito conferido: anula-se, de uma só vez, toda a sua ontologia, o que parece assumir um gratuito propósito punitivo dos abrangidos pela norma em questão.
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Traduz-se tal num sacrifício intolerável, por excessivo, de um número restrito de destinatários – podendo (e devendo), preferir-se solução que não tenha semelhante alcance e tão duras consequências –, violando-se, também, a esse título, o princípio da igualdade, na medida em que a suspensão agora determinada não se estende a todos os cargos associados à subvenção mensal vitalícia em causa.
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Já no n.º Acórdão n.º 353/2012 o Tribunal Constitucional chamava à atenção para os efeitos retrospetivos (para não dizer retroativos), de medidas similares que, em vez de atingirem futuros beneficiários da subvenção em causa, atingem, antes, aqueles que já a viram atribuída, em conformidade com a lei que a conferiu.
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Acresce que o regime definido pelo artigo 80.º da lei do OE2014 assenta, desde logo, numa opção basilar incompatível com o que decorre do artigo 117.º da Constituição. Com efeito, o estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos integra, além de...
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