Acórdão nº 241/19 de Tribunal Constitucional, 23 de Abril de 2019

Magistrado ResponsávelCons. Pedro Machete
Data da Resolução23 de Abril de 2019
EmissorTribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 241/2019

Processo n.º 1116/18

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., notificado da Decisão Sumária n.º 21/2019, que determinou o não conhecimento do recurso de constitucionalidade por si interposto ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), vem reclamar para a conferência nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da mesma Lei.

2. O recorrente, ora reclamante, notificado do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 22 de setembro de 2017, que considerou improcedente o recurso jurisdicional por si interposto da sentença proferida na ação administrativa especial por si intentada com vista à anulação ou declaração de nulidade do despacho de 12 de março de 2013, do Ministro da Administração Interna, que lhe aplicou a pena de aposentação compulsiva, interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Administrativo.

Por acórdão de 5 de julho de 2018, o Supremo Tribunal de Administrativo negou provimento ao recurso (cf. fls. 419-462). O ora reclamante arguiu a nulidade deste acórdão, com fundamento em omissão de pronúncia e, por acórdão de 18 de outubro de 2018, o Supremo Tribunal de Administrativo indeferiu o requerido (cf. fls. 487-491).

Destes acórdãos foi interposto o presente recurso de constitucionalidade tendo por objeto as seguintes questões:

i. A inconstitucionalidade das normas dos artigos 125.º e 135.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, na interpretação segundo a qual «se considere não ser insuficiente, qualificável como falta da mesma, nos termos, uma fundamentação como premissas não conducentes, logicamente, à conclusão delas retirada, em concreto, não ser insuficiente a fundamentação que pressupõe como lógica a relação entre a prática do crime de prevaricação e a aplicação da pena disciplinar de reforma compulsiva, quando a própria sentença condenatória no crime de prevaricação afasta da consequencialidade penal a cessação de funções públicas, apesar de comprovada a intenção de beneficiar, sem que se aduza qualquer fundamentação a esse respeito nem se tenha em consideração o que se diz, nesse passo, na sentença criminal»;

ii. A inconstitucionalidade da alínea e) do n.º 2 do artigo 21.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (RDGNR), aprovado em anexo à Lei n.º 145/99, de 1 de setembro, interpretada «no sentido de a sua estatuição consentir o diagnóstico disciplinar da insusceptibilidade da manutenção da relação jurídica laboral que tenha sido expressamente afastado por decisão penal»;

iii. A inconstitucionalidade da interpretação extraída da norma do artigo 32.º do RDGNR, na redação introduzida pela Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto, «e da norma da mesma lei que revogou a pena de reforma compulsiva, nos termos da qual todas as penas encaminhadas, segundo o regime anterior, para a reforma compulsiva, enquanto sanção de termo da relação jurídica funcional, mas menos gravosa do que a separação de serviço, passam agora, independentemente da sua gravidade, a serem atraídas pela pena disciplinar mais grave da separação de serviços, por aplicação do artigo 32.º do Regulamento de Disciplina da GNR, na versão que lhe foi introduzida pela Lei 66/2014».

3. É a seguinte a fundamentação da decisão reclamada (fls. 520-534):

«5. No que respeita à primeira questão de constitucionalidade […], o objeto do recurso prende-se exclusivamente com a eventual inconstitucionalidade da decisão recorrida.

Com efeito, embora o recorrente tenha ancorado o seu recurso, quanto a esta questão, na referência aos preceitos legais que indica e numa suposta interpretação dos mesmos que reputa inconstitucional, o que está em causa, verdadeiramente, é sindicar a decisão do caso concreto, e não um qualquer critério normativo de decisão aplicado autonomamente pelo tribunal recorrido.

Tal é evidenciado não só pela circunstância de os preceitos legais em causa não apresentarem um teor semântico que possa, diretamente, servir de base ao enunciado que o recorrente pretende submeter a fiscalização, mas também pela forma como se encontra enunciada a questão de constitucionalidade, em que são destacadas diversas particularidades do caso concreto, daí resultando que o recorrente o que pretende é, na verdade, sindicar a própria decisão do tribunal a quo que, por força da aplicação ao caso do disposto no artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro), concluiu no sentido de o ato administrativo concretamente impugnado não padecer do vício de falta fundamentação, resultante da adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.

Ou seja, o recorrente pretende questionar, na verdade, o juízo efetuado pelo tribunal a quo a respeito da existência ou não, no caso concreto, de uma situação de falta de fundamentação do ato administrativo por si impugnado, razão pela qual a “interpretação normativa” por si enunciada se reconduz à apreciação do resultado de tal processo de subsunção e da conclusão a que chegou o tribunal recorrido no sentido de que, na situação concreta, não se verifica a invocada falta de fundamentação. […]

6. A segunda questão de constitucionalidade respeita à norma da alínea e) do n.º 2 do artigo 21.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana […] e, nesta parte, não se pode conhecer do mérito do recurso, em virtude da inidoneidade do seu objeto e da ilegitimidade do recorrente. Subsidiariamente, verifica-se também que a norma sindicada não corresponde ao critério normativo aplicado pela decisão recorrida, sendo o recurso, por isso, inútil.

6.1. Comece-se por recordar o contexto normativo em que a norma ora sindicada se insere.

O artigo 21.º, n.º 1, do mencionado regulamento disciplinar [– da GNR –], na sua redação originária, define as infrações disciplinares muito graves como «comportamentos dos militares da Guarda, violadores dos deveres a que se encontram adstritos, cometidos com elevado grau de culpa e de que resultem avultados danos ou prejuízos para o serviço ou para as pessoas, pondo gravemente em causa o prestígio e o bom nome da instituição, dessa forma inviabilizando a manutenção da relação funcional» O n.º 2, alínea e), do mesmo artigo – inalterado pela Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto – pelo seu lado, considera ser suscetível de «inviabilizar a manutenção da relação funcional», entre outras, a circunstância de se «[p]raticar, no exercício de funções ou fora delas, crime doloso, punível com pena de prisão superior a três anos, que revele ser o militar incapaz ou indigno da confiança necessária ao exercício da função».

6.2. O recorrente procura ancorar o seu recurso na referência à citada norma da alínea e) do n.º 2 do artigo 21.º do referido Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana e numa suposta interpretação da mesma que reputa inconstitucional. Porém, o que está em causa, verdadeiramente, é sindicar a decisão do caso concreto, em espacial a avaliação concretamente realizada da gravidade disciplinar da conduta do recorrente, e não um qualquer critério normativo de decisão aplicado autonomamente pelo tribunal recorrido.

Na verdade, não é condição suficiente da idoneidade do objeto do recurso «que a parte tenha, de um ponto de vista formal, equacionado uma questão de inconstitucionalidade de “normas” (não se limitando a impugnar diretamente a constitucionalidade de decisões judiciais e indicando ou especificando o sentido ou interpretação com que considera ter sido tomado e aplicado o preceito alegadamente violador da Constituição), já que – como advertem, quer a doutrina (Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade, pág. 347), quer a jurisprudência (cf. os Acórdãos n.ºs 196/91, e 551/2001) –, importa prevenir os casos de “abuso” ou “ficção” do conceito de “interpretação normativa”, apenas com o objetivo de forjar artificialmente uma “norma” sindicável pelo Tribunal Constitucional» (v. Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 34).

E, no caso dos autos, com a referida “interpretação normativa”, o recorrente pretende questionar o resultado a que chegou o tribunal a quo, no sentido de considerar que a factualidade dada como provada é subsumível ao conceito de infração disciplinar muito grave consagrado no referido artigo 21.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana.

Tal propósito é evidenciado, desde logo, pela circunstância de o preceito legal em causa – a alínea e) do n.º 2 do mesmo artigo 21.º – não apresentar um teor semântico que possa, diretamente, servir de base ao enunciado que o recorrente pretende submeter a fiscalização e, por outro lado, pela forma como se encontra enunciada a questão de constitucionalidade, da qual resulta que o que se pretende é justamente a fiscalização da operação de subsunção das circunstâncias específicas do caso concreto ao mesmo preceito: isto é, pretende o recorrente que seja apreciado se, no caso concreto, «a sua estatuição consente[e] o diagnóstico disciplinar da insusceptibilidade da manutenção da relação jurídica laboral».

O preceito em causa constitui uma concretização do n.º 1 do artigo 21.º (infração disciplinar muito grave) em que a gravidade da infração é indiciada pela tipo criminal praticado – «crime doloso, punível com pena de prisão superior a três anos» – sem, todavia, eliminar a prerrogativa de avaliação quanto à gravidade da infração disciplinar que torna inviável a manutenção da relação funcional...

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